Uchwała nr LXVII/598/2023

Na podstawie  art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym  (t.j. Dz. U. z  2023 r. poz. 40 ze zm.), w związku z art. 54 §  1 i §  2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2023 r. poz. 259 ze zm.), uchwala się, co następuje:

§ 1. Postanawia się przekazać do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę Prokuratora Rejonowego w Słupsku na uchwałę nr XLI/374/2021 Rady Gminy Kobylnica z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie ustalenia diety w formie ryczałtu miesięcznego dla Przewodniczącego Rady Gminy Kobylnica.

§ 2. Projekt odpowiedzi na skargę, o której mowa w  § 1, zawiera załącznik do niniejszej uchwały.

§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Kobylnica.

§ 4. Upoważnia się Wójta Gminy Kobylnica do ustanowienia pełnomocnika procesowego, który będzie reprezentował Radę Gminy Kobylnica przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku.

§ 5. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

---

Uzasadnienie do Uchwały Nr LXVII/598/2023 Rady Gminy Kobylnica z dnia 6 lipca 2023 r. w sprawie przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargi Prokuratora Rejonowego w Słupsku wraz z odpowiedzią na skargę.

Uchwałą nr XLI/374/2021 Rady Gminy Kobylnica z dnia 25 listopada 2021 r. ustalono dietę w formie ryczałtu miesięcznego dla Przewodniczącego Rady Gminy Kobylnica.

Skargę na powyższą uchwałę złożył w dniu 23 czerwca 2023 r. (data wpływu) Prokurator Rejonowy w Słupsku, zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzut naruszenia art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), poprzez zaniechanie ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Należy wskazać, że zastosowana przez Radę Gminy Kobylnica praktyka związana z brakiem uznawania uchwał w sprawie diet radnych za akty prawa miejscowego jest w województwie pomorskim powszechna. Na 123 gminy w województwie jedynie dwie  rady gmin (Dębnica Kaszubska i Mikołajki) przedłożyły do opublikowania w dzienniku wojewódzkim swoje uchwały w sprawie diet radnych. Choć tendencja w orzecznictwie sądów administracyjnych jest w ostatnim czasie taka, że ww. uchwały uznaje się za akty prawa miejscowego, nie brak również stanowisk przeciwnych, o czym mowa w uzasadnieniu projektu odpowiedzi na skargę, który stanowi załącznik do podejmowanej uchwały.

Zgodnie z art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku wpływu skargi na dany akt, właściwy organ zobowiązany jest do przekazania jej wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia otrzymania. Rada Gminy zobowiązana jest więc do podjęcia stosownych działań zmierzających do wypełnienia obowiązków wynikających z powyższego przepisu, co uzasadnia podjęcie uchwały o zaproponowanej treści.

---

Załącznik do Uchwały Nr LXVII/598/2023Rady Gminy Kobylnica z dnia 6 lipca 2023 r.

Kobylnica, dnia …………….. 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, ul. Zwycięstwa 16/17, 80 – 219 Gdańsk

Skarżący:

Prokurator Rejonowy w Słupsku, ul. Leszczyńskiego 10, 76 – 200 Słupsk

Strona przeciwna:

Rada Gminy Kobylnica, ul. Główna 20, 76 – 251 Kobylnica

reprezentowana przez radcę prawnego …………………………

ODPOWIEDŹ NA SKARGĘ

Na podstawie art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2023 r. poz. 259 ze zm.) Rada Gminy Kobylnica przesyła skargę Prokuratora Rejonowego w Słupsku na uchwałę nr XLI/374/2021 Rady Gminy Kobylnica z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie ustalenia diety w formie ryczałtu miesięcznego dla Przewodniczącego Rady Gminy Kobylnica, wnosząc o jej oddalenie.

UZASADNIENIE

Skargą z dnia 23 czerwca 2023 r. (data wpływu) Prokurator Rejonowy w Słupsku, zaskarżył w całości uchwałę nr XLI/374/2021 Rady Gminy Kobylnica z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie ustalenia diety w formie ryczałtu miesięcznego dla Przewodniczącego Rady Gminy Kobylnica, podnosząc zarzut naruszenia art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), poprzez zaniechanie ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy w Słupsku w dokonał rozwinięcia powyższego zarzutu.

W ocenie Rady Gminy Kobylnica skarga wniesiona przez Prokuratora Rejonowego w Słupsku powinna podlegać oddaleniu.

W przekonaniu Rady Gminy Kobylnica zaskarżona przez Prokuratora uchwała nie wkracza w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 970/07, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/15, wyrok WSA w Bydgoszczy dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 727/17, wyrok WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2018 r. II SA/Op 351/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 maja 2019 r. sygn. IV SA/Po 292/19). Podobnie, choć w odniesieniu do mających zbliżony charakter uchwał podejmowanych na podstawie art. 37b ustawy o samorządzie gminnym wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2017 r. (sygn. akt II OSK 2794/16).

Dodatkowo Rada Gminy Kobylnica wskazuje, że oczywiście należy zgodzić się ogólnym twierdzeniem, że co do zasady o konieczności zakwalifikowania danej uchwały jako akt prawa miejscowego decyduje generalność i abstrakcyjność zawartych w niej norm. W przekonaniu Rady o generalności norm zawartych w zaskarżonej uchwale nie może jednak decydować okoliczność, że potencjalnie każdy mieszkaniec gminy może być przewodniczącym jej organu stanowiącego. Uchwała została skierowana do jednego konkretnego adresata, jakim jest przewodniczący rady, który aby objąć tę funkcję musi uzyskać pozytywny wynik w dwóch głosowaniach – pierwszym z udziałem uprawnionych mieszkańców gminy i w drugim, prowadzonym z udziałem ściśle ograniczonego kręgu osób, jakimi są radni. Co istotne, uchwała nie dotyczy nawet wszystkich radnych, a wyłącznie jednej osoby, to jest przewodniczącego. Zasadne jest również postawienie „odwiecznego” pytania „co pierwsze” – przystąpienie do zamkniętego kręgu osób (radnych) i objęcie zasadami przyznawania diet, czy bycie mieszkańcem gminy i objęcie tymi zasadami z samej racji bycia mieszkańcem.

Ponadto w ocenie Rady Gminy Kobylnica, zasadne jest odwołanie do definicji aktu prawa miejscowego, zawartej w art. 87 ust. 2 ustawy zasadniczej. Zgodnie z tym przepisem Konstytucji „Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego”. Powyższa definicja odnosi się więc przede wszystkim do pojęcia „obszaru”, a nie „wspólnoty samorządowej”. Trudno uznać, że uchwała o ustaleniu wysokości diety przewodniczącego rady stanowi generalną i abstrakcyjną normę dla osoby zamieszkałej poza gminą Kobylnica, która chwilowo przebywa na obszarze gminy, bądź posiada nieruchomość na obszarze gminy i przez to dotyczą jej postanowienia prawa miejscowego (plany miejscowe, regulaminy utrzymania porządku itp.). Zgodnie bowiem z art. 11 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy „prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) ma w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego - osoba mająca prawo wybierania tych organów”. Z kolei prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) ma w wyborach do rady gminy - obywatel polski, obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim oraz obywatel Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy. Norma z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym mogłaby mieć więc teoretycznie (czemu Rada Gminy Kobylnica zaprzecza) generalny i abstrakcyjny wyłącznie wobec członków wspólnoty samorządowej, a nie „wobec obszaru” Gminy Kobylnica.

Niezależnie od powyższego Rada Gminy Kobylnica wskazuje również, że generalną i abstrakcyjną normą przyznającą prawa i obowiązki nieograniczonemu kręgowi osób jest sam art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, który nadaje każdemu radnemu prawo do otrzymania diety. Przepisy wydane na podstawie ww. normy kompetencyjnej mają w ocenie tut. Rady wyłącznie charakter wewnętrzny, odnoszący się do zasad, na jakich radnemu wypłacana jest przysługująca mu (z mocy ustawy) dieta. Należy w tym miejscu postawić pytanie, czy stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały spowoduje odpadnięcie uprawnienia Przewodniczącego do pobranych diet, a tym samym jego bezpodstawne wzbogacenie w rozumieniu Kodeksu cywilnego? Odpowiedź musi być oczywiście przecząca, bowiem prawo do diety przysługuje każdemu przewodniczącemu rad gmin w Polsce z mocy samej ustawy, a ewentualnie wyeliminowana z porządku prawnego uchwała takiego uprawnienia nie tworzy.

Ostatecznie Rada Gminy Kobylnica zwraca uwagę na dodatkową trzecią przesłankę uznania danej uchwały za akt prawa miejscowego. Mianowicie dany akt jest aktem powszechnie obowiązującym, jeżeli jest skierowany do podmiotów znajdujących się poza strukturami administracji publicznej, tj. wiąże podmioty nie znajdujące się względem organu wydającego akt w jakimkolwiek stosunku zależności (vide: np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 112/18, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 887/12). . Niewątpliwie rada gminy jest organem gminy (art. 11a pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym), a tym samym organem administracji publicznej. Niewątpliwie każdy przewodniczący rady gminy jest podmiotem funkcjonującym w strukturach administracji publicznej i w pewnym stopniu jest on zależny od rady gminy, która dokonuje jego wyboru i w każdej chwili może go odwołać. Każdy radny w zakresie wysokości diety jest w zasadzie zależny od rady gminy, bowiem ta nawet przy jego głosie przeciwnym może zmienić wysokość rekompensaty za pełnienie funkcji.

Mając na uwadze powyższe w imieniu Rady Gminy Kobylnica, wnoszę o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Z poważaniem

W załączeniu:

• odpis odpowiedzi na skargę;
• skarga;
• kopia uchwały Nr XLI/374/2021 z dnia 25 listopada 2021 r.
• kopia uchwały Nr …………… z dnia 6 lipca 2023 r. w sprawie przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargi Prokuratora Rejonowego w Słupsku wraz z odpowiedzią na skargę;
• dwa egzemplarze pełnomocnictwa.